Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches

Le fonctionnement du fédéralisme helvétique repose sur une répartition des compétences et sur des flux financiers. La répartition des compétences est basée sur un principe simple: les cantons sont souverains dans tous les domaines qui ne sont pas expressément délégués à la Confédération par la Constitution fédérale. Pour les flux financiers, c'est un peu plus compliqué. Il existe depuis 1959 un mécanisme de péréquation qui voit la Confédération indemniser les cantons financièrement faibles. Ce mécanisme, qui porte aujourd'hui sur environ 13 milliards de francs, fait toutefois l'objet de sévères critiques. Il est jugé trop compliqué et susceptible d'encourager le gaspillage de l'argent public. Le Conseil fédéral ajoute qu'il n'atteint pas son but, à savoir «l'équilibre entre cantons riches et pauvres».

Une réforme de la péréquation fédérale a été mise en chantier au milieu des années 90, mais c'est l'année passée que le projet a pris une allure définitive et que le Conseil fédéral l'a transmis aux Chambres. Il s'agit d'un «paquet» comprenant plusieurs révisions constitutionnelles ainsi qu'une nouvelle loi sur la péréquation financière.

Ce dossier promet d'être important par son volume et sa complexité, mais aussi par la matière qu'il touche. On le présente comme une véritable réforme du fédéralisme. Le mandat initial a en effet été élargi, la «Nouvelle péréquation financière» (NPF) est devenue «Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons» (RPT). Les objectifs fixés par le Conseil fédéral sont d'«harmoniser la capacité financière» des cantons d'une part, et d'améliorer d'autre part la collaboration des cantons entre eux et avec la Confédération.

Péréquation financière

La péréquation financière s'appuierait désormais sur deux instruments: la «péréquation des ressources» et la «compensation des charges».

La péréquation des ressources établit un fonds de péréquation alimenté par les 7 cantons les plus riches et redistribué aux 19 autres. Le classement a été réalisé en fonction de la capacité contributive de chaque canton. Ce judicieux principe a toutefois mis mal à l'aise les cantons – surtout en Suisse romande – qui bénéficient de ressources abondantes mais dont les finances publiques sont néanmoins dans un état catastrophique. Pour parvenir à un compromis, il a fallu «arranger» quelque peu l'indice de classement et y ajouter une importante contribution de la Confédération. Au total, le fonds de compensation atteint quelque 2,4 milliards de francs.

La compensation des charges représente 550 millions de francs payés par la Confédération pour compenser des charges dues à des facteurs structurels, soit géographiques et topographiques (cantons de montagne), soit socio-démographiques (cantons urbains). Mais cette aide ne se limiterait pas aux seules situations extrêmes: à un titre ou à un autre, tous les cantons bénéficieraient d'une partie au moins de cette manne. Six d'entre eux cumuleraient même une double indemnité, au titre de cantons de montagne et à celui de cantons urbains!

Répartition des tâches

Le second volet vise à «désenchevêtrer» des compétences actuellement partagées entre les niveaux fédéral et cantonal et donnant lieu à diverses subventions. Certaines relèveraient désormais exclusivement de la Confédération, notamment l'équipement personnel des militaires et les routes nationales. D'autres – généralement de peu d'importance – passeraient entièrement sous le contrôle des cantons. Une douzaine de tâches resteraient assumées conjointement par la Confédération et les cantons, mais les subventions s'y rapportant seraient établies de manière forfaitaire, par des «enveloppes budgétaires».

Au delà des tâches cantonales, fédérales et mixtes, une quatrième catégorie a été prévue: celle des tâches intercantonales. Une liste de neuf domaines a été établie (hautes écoles, médecine de pointe, transports publics, élimination des déchets, etc.), dans lesquels les cantons sont invités à collaborer par des conventions intercantonales, voire des organes intercantonaux, et en prévoyant une compensation des charges financières. La nouveauté serait que la Confédération pourrait obliger les cantons à collaborer en conférant une force obligatoire générale à une convention intercantonale, ou en obligeant certains cantons à y adhérer (voir dans ce même numéro l'article sur le fédéralisme dans la réforme de la péréquation).

Première appréciation

Le projet pouvant encore être retouché par le Parlement, il est permis d'en faire une appréciation nuancée. Sur le principe, la révision de mécanismes vieillis et inefficaces est une bonne chose.

Sous l'angle financier, on s'étonne du but que le Conseil fédéral semble assigner à la péréquation, à savoir: «l'équilibre entre cantons riches et pauvres». Nous voulons croire qu'il ne s'agit que d'une formule malheureuse… Une autre définition de la péréquation, selon laquelle il s'agit de veiller à ce que tous les cantons disposent des moyens nécessaires pour accomplir leurs tâches, paraît déjà plus raisonnable.

En ce qui concerne la collaboration intercantonale, on peut craindre l'apparition, à terme, d'un nouvel échelon supra-cantonal, doté d'un droit intercantonal. On peut aussi craindre que le pouvoir de coercition conféré à la Confédération n'encourage des cantons à se liguer contre d'autres. Dans une optique plus optimiste, on peut espérer que ce mécanisme obligera les cantons réfractaires à collaborer avec leurs voisins sans passer par une centralisation entre les mains de la Confédération. Cet aspect du projet peut modifier profondément le fonctionnement de notre système fédéraliste et devra donc être examiné avec beaucoup d'attention.

(La Nation n° 1689, 20 septembre 2002)